Lecciones de la historia sobre la enmienda del presupuesto balanceado

Lecciones de la historia sobre la enmienda del presupuesto balanceado

Ernest Istook

Resumen: Los intentos de aprobar una enmienda del presupuesto balanceado (BBA) datan de los años 30 y todos han fracasado. Ambos partidos tienen parte de la culpa: En demasiadas ocasiones, el Partido Republicano se ha olvidado de este asunto y la Izquierda del partido Demócrata, al reconocer que la enmienda es una amenaza al gran gobierno, ha obstaculizado y desorientado cuanto ha podido, intentando diluir cualquier propuesta que obligase a balancear los presupuestos. Con ocasión del voto de julio de 2011 sobre una nueva propuesta de enmienda BBA, el que fuera congresista por Oklahoma Ernest Istook nos presenta algunas lecciones de esta historia.

El Congreso va a considerar una propuesta de enmienda del presupuesto balanceado (BBA) a la Constitución este julio — el primer voto sobre esta materia desde 1997.

La BBA es una potente propuesta que despierta la virulencia de la izquierda americana que se da cuenta de que representa una enorme amenaza, quizá la más grande de todas, a sus procedimientos del Estado omnipresente. Por esa razón, la historia para una enmienda BBA en el Congreso está llena de frustraciones, sonadas deserciones, cambios de posición y traiciones.

Este artículo trata sobre esa historia. También describe algunas de las versiones y enmiendas más infantiles que se han presentado para desproveer de sentido a la BBA a la vez que daba cobertura política a los que no eran capaces de apoyar una versión sólida.

Breve historia

En 1798, Thomas Jefferson escribió: “Ojalá fuera posible obtener una sola enmienda a nuestra Constitución. Estaría dispuesto a depender solo de ella para la reducción de la administración de nuestro gobierno; quiero decir, un artículo adicional que quitara al gobierno federal el poder de pedir prestado” [1]. Sin embargo, según el Servicio de Investigaciones del Congreso (CRS) [2], la primera enmienda del presupuesto balanceado no se presentó hasta 1936, cuando el representante Harold Knutson (R–MN) presentó la Resolución Conjunta de la Cámara número 579, en la que proponía un límite per cápita de la deuda federal.

Ninguna cámara del Congreso aprobó ninguna medida BBA hasta 1982, cuando el Senado se tomó once días para debatirla y consiguió la necesaria mayoría de dos tercios para la versión redactada por el senador Strom Thurmond (R–SC) [3]. Una medida de acompañamiento recibió en la Cámara de Representantes un voto de 236 a 187 — sin llegar a la necesaria mayoría de dos tercios. A pesar de la oposición del presidente Thomas “Tip” O’Neill (D–MA), se consiguió que se votase con una maniobra reglamentaria de los representantes Barber Conable (R–NY) y Ed Jenkins (D–GA) [4].

Subsiguientemente, la pertinaz oposición del presidente de la Cámara de Representantes O’Neill y su sucesor, Jim Wright (D–TX), alentaron el uso “creativo” de la misma maniobra reglamentaria para burlar la oposición de los líderes de la Cámara. Tuvieron lugar varias votaciones en la Cámara a principios de los 90, cuando el representante Charles Stenholm (D–TX) dirigió varias coaliciones bipartidistas con objeto de forzar a los líderes demócratas que permitiesen tales (fallidas) votaciones. En aquella época, incluso prominentes demócratas como el representante Joseph Kennedy (MA) abiertamente apoyaron la BBA y votaron a favor. Hubo múltiples votaciones en la Cámara y en el Senado, pero ninguna tuvo éxito [5].

La primera y única vez que la Cámara de Representantes aprobó por dos tercios la enmienda del presupuesto balanceado fue en 1995, cuando sus miembros votaron por el “Contrato con América” que ayudó a los republicanos a obtener fuertes mayorías en el Congreso. Esa fue la última vez que la Cámara de Representantes celebró votaciones de pleno o de comité. Desde entonces, el Senado ha fracasado dos veces —por un solo voto en ambas ocasiones— para reunir los dos tercios necesarios [6].

Las deserciones bloquean la aprobación de la BBA

Tres senadores fueron los desertores clave que impidieron al Congreso aprobar una enmienda del presupuesto balanceado en los años 90. Uno en realidad nunca la apoyó y presionó a su partido para que se opusiera a ella. Los otros dos cambiaron de opinión para sumarse a su partido en la oposición a la BBA.

Primero, en 1995, el senador Mark Hatfield (R–OR) tomó sobre sí una enorme presión cuando no se unió a su partido en apoyo de la BBA. Pero el voto de Hatfield no hubiese sido necesario de no haber revertido el senador Tom Daschle (D–SD) su apoyo de años anteriores y llegar a oponerse a la BBA a instancias del presidente Clinton.

En 1997, la medida fracasó nuevamente por un solo voto en el Senado cuando el nuevo senador Robert Torricelli (D–NJ) rompió su promesa de campaña y se rehusó apoyar la misma BBA que había apoyado como miembro de la Cámara [7].

Más recientemente, muchos demócratas de la Cámara que votaron por la BBA en 1995 dicen hoy que no lo harán en 2011. El más significado entre estos es un líder de la minoría demócrata de la Cámara, Steny Hoyer (D–MD).

Deserciones en el Senado

El senador Hatfield calificó la BBA de “treta política” y con su tan destacada deserción rompió la unidad del Partido Republicano. Se destacó menos que su oposición habría sido puramente nominal. El entonces líder de la mayoría del Senado, Bob Dole (R–KS), dijo al New York Times que Hatfield había ofrecido su dimisión antes del voto — una renuncia que hubiese producido una victoria 66-33 para la BBA— pero Dole se rehusó aceptar la dimisión [8].

Aun así, con o sin el voto o renuncia de Hatfield, la BBA hubiese prevalecido en el Senado en la votación de 1995 de no haber sido por el cambio de voto de Daschle. Ese giro de ciento ochenta grados se describe así en un libro que narra cómo los votantes lo botaron del cargo:

Aunque la enmienda del presupuesto balanceado no ha sido un asunto principal a escala nacional durante varios años, proporciona un fuerte contraste entre la primera campaña de Daschle en 1978 y los inicios de su carrera en el Congreso, donde promovió la enmienda coherentemente, y sus años posteriores en el Senado. Durante su última candidatura al Senado en 1986 en la que tenía competidores al cargo, Daschle hizo un anuncio de televisión diciendo que “en 1979, Tom Daschle vio el daño que estos déficits podrían hacer a nuestro país. Su primer acto oficial fue patrocinar una enmienda constitucional para balancear el presupuesto”. En 1992, las publicaciones de la campaña de Daschle presumían del “Plan Daschle”, que incluía una enmienda del presupuesto balanceado: “En 1979, antes de que fuese popular, yo presioné por una enmienda constitucional de presupuesto balanceado. Fue mi primer acto oficial y cada año he sido autor o coautor de una”. En 1995, la enmienda tenía el apoyo de sesenta y seis o sesenta y siete senadores, necesarios para su aprobación, pero Daschle votó en contra debido a la oposición a esta de la administración Clinton…. Cuando se le preguntó insistentemente sobre la enmienda en el último debate televisivo [en 1994], Daschle dijo que se había opuesto a la propuesta de ley en los años 90 porque no se recogían cláusulas que considerasen emergencias tales como una guerra. Pero el historial muestra que sí había una cláusula para emergencias [9].

En 2011, Daschle ha escrito varios artículos denunciando la BBA, quejándose de que empeoraría incluso más la crisis fiscal del país y que ataría las manos de los legisladores [10].

El intento en 1997 por aprobar la BBA fracasó en el Senado por un solo voto, justo como había ocurrido en 1995. Esta vez fue el senador Torricelli el que estuvo a cargo de las acrobacias políticas. Como lo describió el New York Daily News:

El senador Robert Torricelli (D–N.J.) anunció ayer que votará en contra de la enmienda constitucional del presupuesto balanceado, dando a los demócratas el margen de un voto que necesitan para acabar con la medida. El nuevo senador cambió su promesa de campaña de apoyar la enmienda y su propio historial de apoyo de similares propuestas en la Cámara de Representantes. “He luchado con esta decisión más de lo que nunca hice en mi vida”, dijo Torricelli….

Torricelli reconoció que había hecho campaña en apoyo de la enmienda para ganar su escaño en el Senado el año anterior y que había votado tres veces a favor de enmiendas similares cuando era miembro de la Cámara. Pero dijo que los esfuerzos del presidente Clinton por bajar los déficits presupuestarios anuales de $300,000 a $100,000 millones y el compromiso del presidente con un presupuesto balanceado en el año 2002, habían aliviado la presión de la necesidad de una enmienda constitucional [11].

Intentando darse cobertura política, Torricelli intentó hacer, aunque fracasó, que el Senado apoyara una versión llena de lagunas legales.

Cambios de opinión en la Cámara

Entre los más señalados representantes que apoyaron la BBA en 1995 pero que dicen que se opondrán activamente a ella en 2011 está el representante Hoyer. En 1995, incluso ayudó a reunir votos para la BBA. Como informó en aquel momento el Baltimore Sun: “’El asunto de un presupuesto balanceado no es un tema conservador o progresista y no es fácil’, dijo Hoyer quien manifestó sus temores por las consecuencias de una deuda nacional que va encaminada a los $5 billones. ‘Pero es un tema esencial’” [12]. Defendiendo la BBA en el plenario de la Cámara en 1995, Hoyer dijo:

[E]ste país se enfrenta a una amenaza crítica debida a la sucesión de grandes déficits anuales…. Estoy absolutamente convencido de que las consecuencias a largo plazo por negarse a abordar la necesidad de balancear nuestro presupuesto serán catastróficas…. [L]os que pagarán el mayor precio por nuestra irresponsabilidad fiscal si fracasamos serán aquellos menos capaces de protegerse a sí mismos y los niños de hoy y las generaciones del mañana [13].

Hoyer dio su giro de ciento ochenta grados tras llegar a la cúpula dirigente de su partido, al igual que Daschle. Daschle dio su giro radical y se puso en contra de lo que previamente había apoyado. Hoyer, sin embargo, argumentó que la última versión de 2011 (con la limitación de impuestos y los límites del tamaño del gobierno) habían ido más allá de lo que originalmente había apoyado en 1995:

Requerirá reducciones drásticas y perjudiciales en programas como Medicare, Medicaid y el Seguro Social, programas que forman el núcleo del pacto social de América…. A diferencia de previas enmiendas del presupuesto balanceado, esta enmienda significaría grandes penalidades para americanos comunes y corrientes a la vez que se blinda a los más privilegiados de sacrificios equivalentes. No es una solución para los graves desafíos fiscales de nuestra nación [14].

Queda pendiente por saber cómo votarán en la versión más estricta de 2011 otros demócratas que apoyaron la versión de una BBA en 1995 [15]. Entre ellos está otro miembro de la actual cúpula dirigente demócrata en la Cámara, James Clyburn (SC).

El Partido Republicano es también culpable de abandonar la BBA — por negligencia. La BBA había sido el asunto número uno del programa legislativo de su Contrato con América en 1994, pero después del único y exitoso voto en la Cámara en 1995, los líderes republicanos de la Cámara de Representantes rechazaron todos los intentos de volver a traer el tema a colación. No ha habido ningún voto más en la Cámara o el Senado desde la dramática marcha atrás de Torricelli en 1997.

Durante parte del tiempo que los líderes republicanos estuvieron dormidos en el asunto BBA, el presupuesto estaba balanceado. En vez de ver en ello una oportunidad para consolidar esa condición en un requisito de carácter permanente, algunos vieron en ese balanceo la prueba de que una BBA no era necesaria.

Durante el tiempo que el presupuesto federal estuvo balanceado sin un requisito BBA (los años fiscales 1998–2001) [16], el Congreso tenía incentivos políticos para mantener tal balanceo. Sin embargo, tras el 11 de septiembre, Washington no solo aumentó fuertemente el gasto en seguridad nacional, sino que se dejó que otros gastos también aumentaran significativamente. La idea dominante parecía ser que si el presupuesto no estaba balanceado, entonces no importaba mucho lo desequilibrado que estuviera.

Esa experiencia ilustra no solo la necesidad de una BBA apropiada, sino la necesidad de que las excepciones de seguridad nacional se redacten dejando poco margen, permitiendo déficits solo hasta el grado necesario para cubrir circunstancias fuera de lo común en defensa y no para justificar gasto deficitario no relacionado.

Diluyendo la fuerza de la BBA

Las versiones de la BBA que se van a votar en 2011 son mejoras del Contrato con América. Debido a este fortalecimiento, las versiones actuales se describen a partir de ahora como “BBA+” [17].

Dicho simplemente, las características adicionales incluyen la exigencia de una supermayoría para aumentar los impuestos; la creación de límites sobre el nivel de gasto federal (como porcentaje de la economía nacional); el endurecimiento de las limitadas excepciones a un presupuesto balanceado que se permitan; y la limitación de los potenciales aumentos de impuestos dictaminados judicialmente como de obligado cumplimiento.

Según su rigidez, las diferentes variaciones en los textos propuestos se pueden considerar buenas, mejores y óptimas, con una BBA+ repleta de características deseables considerada la óptima. Pero con mayores rigideces, más difícil se hace su aprobación. Muchos legisladores pro-BBA, como consecuencia, han presentado y apoyado versiones que no son tan estrictas como preferirían pero que tienen mayor probabilidad de aprobación.

Estas variaciones también tienen mayor potencial para causar daños a la idea de la enmienda. Debido a que se dan cuenta del gran apoyo popular por la BBA, muchos oponentes han intentado ofrecer enmiendas y variaciones que rebajarían o debilitarían las cláusulas de la BBA de forma que podrían aparecer como defensores de la medida y simultáneamente verían justificados sus votos en contra. El siguiente es un breve resumen de esas tácticas.

Sacar el Seguro Social del presupuesto. El intento más apoyado por debilitar una BBA es una cláusula para separar los pagos y cobros del Seguro Social de los requisitos de un presupuesto balanceado. Se presentaron enmiendas con ese fin tanto en la Cámara como en el Senado desde 1995 a 1997. El senador Harry Reid (D–NV) fue un líder de tal intento en 1997.

Reid y otros argumentaban que eliminar el Seguro Social de una BBA protegería el programa de los recortes de gasto. Arguyeron que estos fondos no constituyen en realidad gasto gubernamental, ya que el programa se basa en un fondo fiduciario. Esto ignoraba el hecho de que todo el fondo se había invertido en bonos del gobierno federal y que todo el dinero tomado prestado se había gastado. Además, durante los 90, el programa del Seguro Social producía unos superávits anuales de entre $60,000 y $65,000 millones, que enmascaraba el gasto deficitario en otros lugares. Hoy, el Seguro Social es deficitario.

Si el Seguro Social se eliminase de los requisitos de un BBA, el Congreso estaría aprobando gastos importantes de carácter deficitario que no contaría como déficit. Los políticos pretenderían entonces estar balanceando el presupuesto. Como informó la Oficina de Presupuesto del Congreso este pasado enero: “Excluido el interés, los superávits del Seguro Social se convierten en déficits de $45,000 millones en 2011 y $547,000 millones en el periodo 2012–2021” [18].

El complot Torricelli. Como se mencionó previamente, el más visible complot para crear una excusa para oponerse al BBA sucedió en 1997, por parte del senador recién elegido Robert Torricelli. Como miembro de la Cámara, votó por una versión sustitutiva y también votó “sí” en la aprobación final de la BBA del Contrato con América, en 1995. Hizo campaña para el Senado en 1996 como defensor de una BBA.

Según se contaban los senadores para el voto de 1997, quedó claro que Torricelli y la senadora Mary Landrieu (D–LA), anteriormente defensores de la BBA, eran votos dudosos. Si ambos votaban “sí”, se alcanzaría el necesario dos tercios en el Senado. El presidente Clinton negoció con ambos senadores para que votasen “no”. Landrieu anunció que votaría sí, pero Torricelli hizo público que votaría no. Los periodistas le preguntaron abiertamente si “le había tocado el palito corto”.

En un acto que fue públicamente ridiculizado, Torricelli presentó una enmienda a la BBA en el pleno del Senado y luego anunció que votaría no porque su propia enmienda resultó fallida. Minutos después en una conferencia de prensa, perjudicó su propia explicación diciendo que en el futuro votaría no a todas las versiones republicanas de una BBA y sí a todas las versiones demócratas.

La fallida enmienda de Torricelli habría paralizado la aplicación la obligación de que el presupuesto estuviera balanceado en cada ocasión en que una mayoría simple del Congreso declarase “una amenaza militar inminente o seria” o “un periodo de recesión económica o malos tiempos para la economía en grado significativo” o cuando el Congreso decidiese aprobar gasto deficitario para “inversiones en capital físico público de carácter importante que proporcionara beneficios económicos de largo plazo” [19]. La naturaleza del intento de Torricelli, con sus tres tentáculos de acción, fue un desordenado apiñamiento de cláusulas ofrecidas por separado tanto en la Cámara como el Senado por otros congresistas.

Otras enmiendas con propósito de diluir el balanceo. El siguiente es un muestreo de otras propuestas que se presentaron en la Cámara y el Senado durante los debates de 1995–1997 [20]:

• El representante Robert Wise (D–WV) presentó un sustituto multifacético que habría exigido presupuestos diferentes para gastos federales de capital y para uso operativo; habría requerido que únicamente el presupuesto operativo estuviese balanceado; habría eximido al Seguro Social de los cálculos de balanceo presupuestario; y habría permitido al Congreso evitar los requisitos de balanceo del presupuesto en casos de guerra, conflicto militar o recesión.

• El senador Richard Durbin (D–IL) intentó incluir esta formulación en la BBA: “Las directrices de este artículo se pueden anular en un año fiscal en que haya recesión económica o seria emergencia económica en Estados Unidos declarada así en una resolución conjunta adoptada por una mayoría de los miembros de cada cámara y que se convierta en ley”.

• La senadora Barbara Boxer (D–CA) propuso: “Las cláusulas de este artículo pueden anularse para cualquier año fiscal en que el presidente declare (y el Congreso designe) que existe un desastre o emergencia importantes, si es adoptada por una mayoría de los votos de cada cámara de aquellos presentes que voten”

• El representante Major Owens (D–NY) quería “permitir que una mayoría del Congreso anule las directrices de balanceo del presupuesto contenidas en la resolución conjunta [que se adopta todos los años] en cada año fiscal en que la tasa de desempleo exceda el 4%”.

• El representante John Conyers (D–MI) quería que se exigiese un plan detallado de reducciones de gasto antes de que fuese requerido el balanceo presupuestario, para lo que proponía “eximir al Seguro Social de los cálculos de presupuesto balanceado; y establecer que antes de que tomase efecto la enmienda constitucional, el Congreso exigiría que se aprobase legislación que mostrase cómo sería el presupuesto para los años fiscales desde 1996 a 2002, proporcionando niveles agregados de programas presupuestarios que se necesite crear, de gastos, de reservas para contingencias y de déficits y superávits, así como listados detallados por cuentas de los nuevos programas presupuestarios y gastos en que incurran tales programas”.

• El representante David Bonior (D–MI) intentó no solo excluir el Seguro Social de los cálculos sino que también pedía que una simple mayoría (218 votos en la Cámara, 51 en el Senado) permitiera el gasto deficitario.

• Las enmiendas adicionales era más directas, tales como si se necesitaría o no una supermayoría para aumentar los impuestos con la BBA. El Comité de Reglamentos de la Cámara escrutó 38 enmiendas propuestas en plenario; se permitió prosperar solo seis.

Conclusión

La historia muestra que la potencia de una enmienda del presupuesto balanceado atrae sobre sí grandes presiones para difuminar los asuntos de los que trata, especialmente mediante la creación de versiones y excepciones con trampas para poder cubrirse las espaldas políticamente. Los defensores de la BBA deberían prepararse convenientemente.

Si no fuera por las importantes deserciones de mitad de los años 90, la BBA podría haberse aprobado en el Congreso. De haberse ratificado por los tres cuartos necesarios de los estados, los debates de hoy sobre los límites de deuda, los derechos a beneficios y los niveles de gasto serían enormemente diferentes, de haberse siquiera planteado.

Sin embargo, las versiones consideradas en los 90 eran mucho más débiles que las versiones de la BBA+ ahora consideradas, tanto la de la Cámara como la del Senado. De haberse adoptado una versión anterior, el debate de hoy podría ser acerca de los intentos del Congreso por burlar el espíritu de la BBA haciendo uso de los agujeros de esa versión anterior. Es por esto por lo que es necesaria una atenta vigilancia para impedir la inclusión de agujeros en el texto de la BBA+.

Aquellos que no aprenden de los fracasos de la historia están condenados a repetirlos